美国历史上的国家紧急状态，当时都面临了啥危机
美国总统特朗普3月13日下午在白宫发表讲话时正式宣布“国家紧急状态”。他说，此举旨在让美国联邦政府全力投入到抗击新冠肺炎疫情的努力中。这项举措将释放500亿美元资金，帮助各州和地方政府应对疫情。
“9·11”恐怖袭击事件发生之后，美国总统往往通过行使“紧急权力”以保持国家秩序的稳定。按照纽约大学法学院布伦南司法中心的统计，美国总统可以在123个法律条文中找到授权。在1978年至2020年的42年时间里，美国总统共宣布了59次（不包括本次）国家紧急状态，其中31项至今仍在生效。其中克林顿时期宣布了17次国家紧急状态，小布什时期宣布了13次国家紧急状态，奥巴马宣布了12次国家紧急状态，平均每年1.5次。
美国宪法中的紧急权力
“限权”与“授权”是美国宪法之精义所在。《宪法》“序言”写道:“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本《宪法》。”美国“国父”们设计的方案是：用“国会”和“总统”两者进行相互制衡，最高法院拥有对《宪法》法律条款的解释权。
《宪法》规定：国会有权在紧急状态下承担“筹划合众国国防与公共福利”。总统在就职之前，应该宣誓“……竭尽全力维护、遵守和保卫合众国《宪法》”。“总统为合众国陆海军的总司令，并于各州民团奉召为合众国执行任务的担任统帅。”总统则应随时向国会报告合众国事务情况，并以本人所认为必要而妥当的政策条陈于国会，以备审议。总统得于非常之时召集两院或任何一院开会。
但是总统与国会究竟该如何使用紧急权力，却没有具体的法律条款进行划分和界定。《宪法》将应对紧急状态时的权力分割为立法权（国会）和行政权（总统），而当总统与国会之间爆发权力之争时，《宪法》赋予最高法院拥有对《宪法》最后的解释权，为的是体现《宪法》三权分立的立法精神，防止任何一方可能的暴政。
从对美国宪法历史的梳理来看，在南北战争、两次世界大战、经济大萧条、反恐战争等紧急状态之下，国会立法与总统紧急权力之间的分歧都会为国家生存这一最大理由让步，最高法院针对《宪法》或法律条款也往往基于“国家理由”做出倾向于总统的解释。几次重大危机之后，美国民众们达成一个共识：“一个人比具有不同利益和观点的535名国会议员，能够行动得更快，更果断。”
美国内战时期的“国家紧急状态”
Δ 林肯
1860年共和党人林肯当选为总统，其政治倾向偏向“主张限制奴隶制”，这毫无疑问触动了拥护奴隶制度的南方势力。1861年2月，有七个州宣布脱离联邦，建立“美利坚联盟”（后有四个州陆续加入），进一步进攻中央政府在南方设置的军事要塞，南北战争由此爆发。同年4月15日，在国会休会期间，林肯颁布了宣布该七个州的行为为叛乱的行政命令，并要求暂时中止这些区域的人身保护权令。除此之外，林肯要求国会两院在7月4日召开特别会议，征召民兵，镇压叛乱。
实际上，1795年的《民兵法》第一条法案就提到，“每当美国被入侵或即将面临来自任何外国或印第安部落的入侵危险时，美国总统应召集这样数量的国家或民族最方便的民兵是合法的。他可能认为必要的危险或行动场所可以排除这种入侵，并为此目的向民兵的官员发出他认为合适的命令。”针对巴尔的摩暴民袭击运送军队的列车，林肯授权军方“中止宾夕法尼亚、特拉华、马里兰和哥伦比亚特区的人身保护令权”。
马里兰州就是其中一个暂时中止人身保护权的地区，该州支持的联盟国陆军中尉梅里曼被怀疑参与炸毁国家铁路桥的活动，被控以叛国罪被逮捕。梅里曼的律师威廉斯上诉最高法院申请中止人身保护令，此时正在马里兰当值巡回法庭首席大法官的坦尼立即批准了他们的要求。但拿到人身保护令的威廉在到军方那里却吃了闭门羹，理由是基于国家安全威胁，总统已经宣布中止了马里兰州的人身保护令权。然而，大法官坦尼却认为，基于《宪法》第1条第9款规定，“不得中止人身保护令状的特权，但是在叛乱或侵略的情形下，出于公共安全的要求不在此限”，虽然《宪法》没有规定究竟是由国会还是总统授权人身保护令状，但无论如何，坦尼认为应当首先考虑的是国会的意见。
基于坦尼的质疑，在1863年7月4日召开的国会演说中，林肯做出了坚定捍卫国家的宣言：“为了防止某一部法律遭到侵犯，难道要使其他法律都无法执行、政府本身也土崩瓦解吗？如果我们明知违背某一法律可以保住政府，却听任政府被人推翻，这难道不是违反了誓言吗？”经过激烈辩论，国会在1861年8月6日的一项法律中正式认可了“总统针对美国陆海军的所有行动、声明和命令，以及总统从美国各地征召或协调民兵或志愿者的所有行动、声明和命令”。随后，林肯在1863年3月将此中止令扩大到所有州，他采取“未经批准的逮捕，未经审讯的拘留，未经惩罚的释放，时时制约着内战期间的公民自由”。直到1863年《人身保护法》出台，中止人身保护令才被收归国会。
两次世界大战中的“总统紧急权”
Δ 威尔逊
林肯对总统紧急权力的创新诠释动摇了国会与总统权力制衡的天平，在紧急状态之下，权力之重心开始逐步倒向总统。威尔逊面临的国家困境与林肯截然不同——前者面临的是内战危机，而后者则在“一战期间获得了广泛的行动授权，甚至涉及对经济事务的管制上——比林肯所获得的权力还要宽泛”。
1917年1月，德国对英国周围海域船只发动了无限制潜艇战。为保证美国本土安全，同年2月5日，威尔逊成为美国进入第一个通过以总统行政命令方式宣告全国进入紧急状态的总统，他声称：“我发现，国家紧急状态业已出现，农产品、林产品、矿产品以及加工制品海上运输能力和吨位不足。”同时，1917年6月国会出台了旨在对妨碍征兵和鼓吹叛国者处以监禁的《间谍活动法》，以及1918年5月颁布的处置亲德反英言论的《反煽动法》等一系列紧急状态法案。威尔逊在《国会政体》一文中引用过柏克的一段话：“法律所及的范围很小。无论组成怎样的政府，这个政府的主要职责必然依靠行使权力。一般来说，权力是赋予国家精明和正直的部长们的，甚至法律的各种应用和力量也取决于行政权。没有权力，共和国不过是一纸空文，而不是一个活泼能动有效的组织。”威尔逊认为，在战争期间，只有将国家紧急权力全权授予总统及其管理国家的机构，如此方使国家战争机器高效运转，才能担当得起保卫国家的职责。
无论是林肯，还是威尔逊，总统权力通过“国家紧急状态”的扩张都限于内政与军事领域，到了富兰克林·罗斯福的时代，已在立法、财政经济、行政管理、外交军事等领域全面扩张。正如其在就职演说中提到，“如果国会不能解决问题，就应该扩大行政权，要像赋予总统对待紧急状态的战争一样的权力”。
Δ 罗斯福
在罗斯福时代，为了对付经济大萧条，1933年6月16日美国国会通过《全国工业复兴法》，该法宣布：“一个产生了广泛失业和工业解体、妨害了州际贸易和对外贸易、影响了公共福利、降低了美国人民生活水准的国家紧急状态已经存在。”美国国会授予罗斯福一般用于应对战争危机的权力以应对经济危机。以1917年的《与敌国家贸易法案》为例，这个方案本身针对的是战时状态中的敌人，而非经济萧条，法案明确“根据相关法规以及他有权制定的规章，通过许可或其他方式，调查、管理或禁止外汇交易，以及金银货币或其流通物的出口、囤积、销融或刻印等行为”。罗斯福依据此法案，宣布下令银行休假，禁止金银出口，禁止外汇交易。为了执行重振美国经济的庞大计划，美国政府组建了数百个部门，所凭借的法律依据是《全国工业复兴法》中的某个条款，该条款授权总统组建执行机关、“不必虑及各种行政事务法律”。《全国工业复兴法》赋予总统对经济调节的强势权力帮助美国度过了经济萧条的危机。
随着美国卷入第二次世界大战，罗斯福的总统紧急权有了更大的扩张空间。1939年9月8日，罗斯福宣布美国进入“有限国家紧急状态”，马奇诺防线在1940年5月法国莱茵河的边界被德军突破，一年后，日军东乡平八郎大将率领日本联合舰队打败俄国第二太平洋舰队之日，罗斯福清醒地意识到，美国将受到太平洋与大西洋双面夹击，他开始提升紧急状态等级至“无限国家紧急状态”。
1942年，即珍珠港事件和太平洋战争爆发的第二年，罗斯福基于“战争顺利进行要求可能采取一切可能措施防止间谍和阴谋破坏”的理由，签署了至今争议巨大的9066号总统行政命令。该行政令要求将旅居加利福尼亚等地的12万美裔日本人关进集中营统一管理，理由是美国陆军情报局破译了日本外务省情报，情报直指美裔日本人乃是日本情报机构发展的潜在对象。
1942年1月29日，美国司法部将西海岸（旧金山海岸线一带与洛杉矶机场附近）划为军事禁区，并在限期（2月15日前）内迁出禁区内所有日裔居民。2月19日，罗斯福签署行政令，将司法部的军事禁区管辖权移交西部防御委员会，“此行政命令的颁发将意味着在这些将被重新划分的军事区域内，司法部长原有的职责与权力将失效（依据1941年12月7日和8日所发布的公告，美国司法部长对美国西海岸地区的敌侨活动有管辖权），战争部长及当地军事区的指挥官们可以采取必要的步骤，强制军事区域内的人员遵守指令。”
为了加强军方的行动力度，3月19日美国国会通过了第503号公法，规定任何拒绝离开军事区域的行为都是违法行为，违法者将受到囚禁或者罚款等惩罚。这些人中约三分之二是未经任何司法程序指控的美籍日裔公民。此举无疑有违背美国宪法基本原则之嫌，由此引发了一系列日裔美国人诉美国联邦政府案，比如1943年的平林案，安井稳案。而1944年的是松案最为典型。
是松丰三郎当时是一位23岁的日本美国造船厂焊工，颁布迁徙令时是松正准备与一位白人女子结婚，为此他拒绝政府下达的离开西海岸军事禁区，进入为日裔建立的集中营的命令，最后被联邦调查局逮捕，以其故意逗留军事禁区违反第503号公法，以及拒绝迁徙第34号公民法令诉至地方法院。是松丰三郎认为如果迁移令合宪，就应该针对所有美国公民，而不是针对少数族裔，其时没有任何证据证明是松丰三郎涉嫌危害国家安全。是松丰三郎向最高法院上诉。
1943年10月11日，联邦最高法院受理了该案件，12月18日以6∶3的票数裁定维持地方法院对是松丰三郎的定罪，大法官布莱克代表法院阐释了理由：“客观存在通敌的日裔美国人，但无法快速逐一排查每个人，基于战争需要整体迁移日裔美国人是合适的，这种隔离与种族歧视没有关系，他的目的在于军事危险，而非种族本身。”这么看来，国家生存安全比是松丰三郎个人和日裔美国人权利更为重要，在“紧急和危险”的情况下，强制排除虽然在宪法上是可疑的，但却是合理的。
宣告紧急状态之下，总统拥有136项权力
Δ 布什总统
2001年“9·11”恐怖袭击事件发生之后第三天，布什总统通过行政令宣布：“恐怖分子袭击了世界贸易中心和五角大楼，而且目前我们仍受到恐怖袭击的威胁，美国必须进入紧急状态。”同年9月20日，美国向阿富汗宣战，10月7日布什总统在白宫官邸发表讲话称：“美军执行总统命令，开始对拉登的恐怖主义训练营和阿富汗塔利班政权发动攻击。”“9·11”事件标志着“国家紧急状态”走向顶峰。
美国法定的国家紧急状态是从1978年始，这是源于美国1976年通过的《全国紧急状态法》和1977年通过的《国际紧急状态经济权力法》。前者的内容包含全国紧急状态的宣布程序、时间限制、政府财政支出及紧急状态下权力等程序性规定。后者则更多应对的是从经济层面维护国家安全，总统可以根据此法案，对于与外国人有利害关系的外汇管制、国际支付以及货币、证券和财产转让或转移行使特别权力。在宣告紧急状态之下，总统拥有136项权力，不仅可以向国外派兵、没收私人财产、管制全国企业，还能颁布全国戒严。（来源：澎湃新闻 刘惠 张无为/文、《云南大学学报》方旭/文）
